章程可以说是高校的“宪法”,而制定章程早在1995年实施的教育法中就有明确要求,但是至今全国2000多所高校只有十几所制定了章程,包括清华北大在内的更多高校仍在起草、酝酿阶段。
章程要经教育主管部门核准
“章程主要解决的是权力来源的问题。”清华大学公共管理学院教授于安告诉《法制日报》记者,“高校能做什么,不能做什么,需要章程来回答。”
记者看到,暂行办法规定,章程是高校依法实施自主管理的基本依据。高校应当依法、依章程规范学校的办学活动和管理行为,并接受监督,制定内部管理制度和规范性文件应当以章程为依据。
章程应当体现自主管理的原则,健全学校办学自主权的保障与监督机制,反映和巩固学校在办学宗旨、发展定位、培养目标等方面的特色。
暂行办法还规定章程应当科学设计学校内部组织结构、规范权力运行规则、合理精简管理职能、促进学校内部体制改革,体现和保护学校改革创新的成功经验与制度成果。
章程应当包含高等教育法规定事项,如办学宗旨、办学规模、经费来源、内部管理体制、举办者与学校之间的权利义务。
在办学自主权上,暂行办法规定,章程应当规范以下事项的基本原则、决策程序与监督机制,如开展教学、科研和社会服务；设置和调整学科专业；制定招生方案、制定学校规划以及设置教学、科研、行政管理机构等可以自主决定的重大事项。章程还应该规范和完善学校内部决策机制,以及学术管理机制、民主管理机制。
此外,在制定上,章程还要经过公开讨论,要征求教职员工、学生以及有关各方的意见,并报送学校校长办公会议或校务会讨论,之后提交教职工代表大会审议,最后提交学校领导机构审定。
地方政府举办的高校的章程由省级教育行政部门核准,本科层次以上的高校章程核准后,报教育部备案；教育部直属高校的章程由教育部核准,其他中央部门所属高校的章程经主管部门同意后,报教育部核准。
制定章程属于法定义务
《法制日报》记者采访中了解到,高校要制定自己的章程早在1995年9月1日起施行的教育法中就有明确要求。教育法第二十六条规定:“设立学校及其他教育机构,必须具备下列基本条件:有组织机构和章程”；1999年1月1日实施的高等教育法第二十七条规定:“申请设立高等学校的,应当向审批机关提交下列材料:(三)章程”；并规定高等学校的章程应当规定以下事项:办学宗旨；办学规模；学科门类的设置；教育形式；内部管理体制；经费来源、财产和财务制度；举办者与学校之间的权利、义务等十项内容。
此后,1999年教育部在其下发的《关于加强教育法制建设的意见》中也规定:“各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识,依据法律、法规的规定,尽快制定、完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,按章程依法自主办学”；2007年教育部政策法规司曾发布《关于报送高等学校章程材料的通知》；2010年中共中央国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)第四十项在“完善中国特色现代大学制度”部分更是明确指出,“加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校”。
清华北大至今未制定章程 高校章程基本雷同
既然法律早有要求,为何各高校仍我行我素呢?
业内人士分析,原因之一是按照法律规定,新设立的学校必须制定章程。不少高校并非近年来才成立的,有的已是百年老校,比如北大、清华。
据悉,北大清华几年前就在酝酿制定章程,但几经修改仍未出台,原因是主管部门希望北大清华的章程能够体现“国际一流大学”的特色,在董事会、理事会、学校内部管理体制上做到精益求精。
而已经制定章程的高校中,记者看到各个学校仍有差别。比如中国政法大学和吉林大学的章程中都明确了实行党委领导下的校长负责制、确立了学校对学院的管理模式,明晰了学术权力与行政权力的关系以及学校教职员工和学生的权利义务。
同时,两校又有所创新。比如吉林大学规定设立了校长办公会议,作为校长行政首长负责制的补充和完善；规定学院一级学术委员会依照学术委员会章程独立行使学术权力,院长不得担任学院学术委员会主席。
中国政法大学章程规定,学院设立教授委员会。学院教授委员会原则上由教授组成,根据学校授权和学院教授委员会章程行使专业设置、学科建设、教师聘任、学术评议、学位评定、教学指导等事项的审议、评定职能。
两所学校还都规定了校务委员会,这是高教法所没有规定的。对学术委员会,两校的章程也都增加了审议教师职务资格、受理学术争议等几项高教法没有的内容,赋予了学术委员会更充分的权力。
但业内人士表示,总体而言,学校的章程能够结合自身实际对法定内容进行创设性的规定并不多,形式与内容上存在“千校一面”的状况。学校决策机制的规定基本雷同,绝大多数公办高校章程对学校其他法定机构或民主决策机制规范不足,在学校内部管理体制上主要侧重校内行政管理体制,只有少数学校明确了学术权力的运行与监督机制。
体制不革新章程作用有限
新闻分析
许多人认为高校有没有章程一样运行,那么,为何多部法律要求高校制定章程呢?
北京大学法学院教授湛中乐告诉记者:“章程是高校设立、运行、发展合法性的前提。高校的办学理念、发展目标、权力结构等都需要章程来明确。大学更多的是强调学术自由,要保留学术地位和尊严,不能因政府投资而被操控,管办要分离、政事也要分离。缺失章程,大学依法自主办学权也就无法真正落实。”
他认为章程应该明确学校与举办者之间的关系,明确学术自由、要教授治校；要尊重学术规律,不能由行政权力代替学术专业判断。制定章程的目的是“依法治教、依法治校”,将学校纳入法治的轨道。
中国政法大学教授王敬波认为,章程首先要解决内部治理的问题。如党委领导下的校长负责制中,校长与党委的关系、校长行政权力与学术机构的学术权力之间的关系、教职工代表大会的民主权力、捐资助学中校外人士如何参与治理等,要规范学校内部的权力整合和外部治理的搭建问题；二是权利义务的匹配问题,如教职工和学生的权利义务等。
虽然目前不少高校正在制定章程,但王敬波认为,这些高校都试图解决上述问题,但各高校的章程基本雷同,并未真正发挥作用。
“束之高阁”的原因一是外部治理环境。政府与学校的关系没有厘清。学校在经费和人事任命上都高度依附政府,政府习惯于用行政管理的模式发号施令,学校没有独立法人的地位,这种管理模式下章程没有独立的空间。二是内部民主治理结构尚未建立起来。校长负责制是首长负责制的翻版,教职工代表大会民主治理的作用难以发挥。三是社会监督和社会参与的作用有限。目前很少有学校建立董事会、监事会,社会也没有参与监督和管理的途径。按照教育发展纲要规定,高校今后要进一步简政放权,但是若内外治理环境不改变,高校治理仍然可能陷入“一放就乱、一乱就死”的境地。
